Wmo-voorzieningen bij letselschade: Spanning op het snijvlak van bestuursrecht en privaatrecht

Het slachtoffer mag niet tussen wal en schip vallen

Spanning op het snijvlak van bestuursrecht en privaatrecht. Gemeenten, kijk bij de beoordeling van de Wmo-aanvraag naar de juridische en praktische privaatrechtelijke problemen in de letselschadezaak. Belangenbehartiger in de letselschadezaak let op. In een letselschadezaak mag het slachtoffer (bij eindregeling) niet accepteren dat de verzekeraar hem of haar naar de publieke gelden van de Wmo verwijst. Doet het slachtoffer dat toch, dan zal de gemeente in veel gevallen een latere Wmo-aanvraag af kunnen wijzen.

Eigen verantwoordelijkheid

Het Wmo-regresrecht is alleen van toepassing als de Wmo-aanvraag van de burger het gevolg is van een gebeurtenis waarvoor een derde aansprakelijk is. Maar als een derde aansprakelijk is, heeft de burger een eigen verantwoordelijkheid om zijn geleden schade te verhalen op de aansprakelijke derde.
Is het Wmo-regresrecht een wassen neus?

In de Wmo 2007 staat de compensatieplicht centraal. Daartegenover staat de eigen verantwoordelijkheid van de burger. De voorziening werd alleen toegekend als het voor de burger onmogelijk was zelf een voorziening te regelen[1]. De gemeente had onder die regelgeving géén regresrecht. In de nieuwe Wmo 2015 is de eigen verantwoordelijkheid zelfs nog nadrukkelijker vastgelegd. Bovendien is een regresrecht ingevoerd waarmee de gemeenten de uitgekeerde maatwerkvoorziening/ het pgb, kan verhalen op de aansprakelijke derde.

Chronologisch lopen we hieronder een aantal uitspraken langs die de afgelopen jaren de eigen verantwoordelijkheid van het slachtoffer inkleurden. Daar lijkt zich een heldere lijn af te tekenen.

Uitspraken

1. • Centrale Raad van Beroep 21-05-12: Verkoop boerenbedrijf met adequate woning  (Wmo 2007)
     De Centrale Raad van Beroep oordeelde op 21 mei 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW6810) over een zaak die speelde in 2010. De aanvrager was verhuisd van een adequate woning naar een niet-adequate woning in verband met de verkoop van het boerenbedrijf bij een naderend pensioen. De aanvrager vroeg voor de nieuwe woning een woningaanpassing aan. Deze werd door de gemeente Gilze en Rijen afgewezen. Aanvraagster had in één van de bedrijfswoningen kunnen blijven wonen. De aanvraagster weerlegt dat: het kantoorpand in de boerderij bevond zich in het aangepaste gedeelte; de woning lag het dichtst bij de stallen; het zou zakelijk onduidelijkheid creëren en ongemakkelijk zijn. Het zijn allemaal argumenten die de Centrale Raad voor Beroep begrijpt, maar niet aanvaardt. Er is alleen sprake van een belangrijke reden als de aanvrager geen in redelijkheid te vergen mogelijkheden heeft om zelf voor een passende oplossing te zorgen. De eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager speelt in de Wmo een grote rol. Alleen voor die gevallen die de burger onmogelijk zelf kan regelen, hoort de overheid verantwoordelijkheid te nemen. Daar was in dit geval geen sprake van, zo oordeelde de CRvB[i]. Conclusie: De lat voor de eigen verantwoordelijkheid van de burger ligt hoog.

 

• • Centrale Raad van Beroep 19-06-13: Liftaanvraag afgewezen
    In 2013 oordeelde de Centrale Raad voor Beroep (ECLI:NL:CRVB:2013:776) over een kwestie waarbij de gemeente Utrecht aansprakelijk was voor een ongeval waardoor het slachtoffer volledig rolstoelafhankelijk geworden was. De gemeente sloot (via verzekeraar Delta Lloyd) met het slachtoffer een vaststellingsovereenkomst waarin de zaak tegen € 1.156.772 geregeld werd. Uit de stukken bleek niet dat de schadevergoeding géén woningaanpassing betrof. Vervolgens diende aanvrager bij de gemeente Zeist een verzoek in voor het plaatsen van een lift. De gemeente wees dit besluit op 22 november 2007 af. De Centrale Raad voor Beroep vond dat het slachtoffer de kosten voor de lift via de letselschadezaak had moeten verhalen. Of het slachtoffer dat feitelijk wel of niet gedaan had was niet relevant. Het had op de weg van het slachtoffer gelegen om de kosten in het letselschadebedrag te verdisconteren. Dat vloeit voort uit de eigen verantwoordelijkheid van het slachtoffer om naar vermogen zelf een oplossing te regelen voor de noodzakelijke woningaanpassing[ii].
    Conclusie: Het slachtoffer had de kosten voor de lift via de letselschadezaak moeten verhalen.

 

• • Centrale Raad van Beroep 21-03-2018: Stappenplan
    In 2018 stelde de CRvB een stappenplan vast (ECLI:NL:CRVB:2018:819):
    Stap 1: Wanneer bij de gemeente melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning moet de gemeente allereerst vaststellen wat de hulpvraag is.
    Stap 2: Vervolgens zal de gemeente moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Die problemen moeten voldoende concreet in kaart worden gebracht
    Stap 3: Dan pas kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving.
    Stap 4: Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg of ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient de gemeente een maatwerkvoorziening te verlenen.

 

• • Rechtbank Den Haag 25-01- 2023: Aanvraag rolstoelaanpassing gestrand in stap 4
    Begin 2023 oordeelde de rechtbank Den Haag over een kwestie waarbij aan een slachtoffer in 2009 een ernstig verkeersongeval was overkomen. In 2018 achterhaalde de gemeente dat het slachtoffer een letselschadevergoeding ontvangen had van ruim 1 miljoen euro. De aanvrager vraagt een rolstoelaanpassing aan die afgewezen wordt door de gemeente Krimpenerwaard (SGR 20/6981). Er zou sprake zijn van een voorliggende voorziening. De rechtbank oordeelt dat de gemeente de aanvraag terecht in stap 4 van het stappenplan van de Centrale Raad van Beroep heeft laten stranden. Aanvrager beschikte over eigen mogelijkheden die ook verzilverd zijn. Het slachtoffer heeft specifiek geld ontvangen ter compensatie van zijn beperkingen. Van het toepassen van een inkomenstoets was volgens de rechtbank geen sprake. De rechtbank overwoog verder nog dat niet gebleken was dat de letselschadevergoeding voor het slachtoffer ontoereikend was om zelf te voorzien in de gevraagde voorziening.
    Conclusie: De Wmo-aanvraag in een kwestie waarin ook een letselschadezaak speelde die reeds is afgedaan met een vaststellingsovereenkomst waar ook de Wmo-kosten in meegenomen zijn, strandt in stap 4 van het Wmo-stappenplan van de CRvB. Dit wordt niet gezien als een verboden inkomenstoets.

 

• • Rechtbank Rotterdam 20-06-2023
    Op 20 juni 2023 oordeelde de rechtbank Rotterdam op vergelijkbare wijze (ECLI:NL:RBROT:2023:5216) in de kwestie waarin de gemeente Lansingerland een voorziening had afgewezen. Aanvraagster liep op 18 oktober 2006 een incomplete dwarslaesie op bij een ongeval. Gedurende de loop van de letselschadezaak maakte het slachtoffer aanspraak op verschillende Wmo-maatwerkvoorzieningen. Die werden toegekend. Tussen het slachtoffer en de verzekeraar werd in 2018 een vaststellingsovereenkomst gesloten. In deze vaststellingsovereenkomst werd de schadevergoeding vastgesteld op ruim 1,7 miljoen euro. Voor kosten van toekomstige verzorging werd ruim 300.000 euro opgenomen. Voor toekomstige kosten voor auto, rolstoel en meerkosten vakanties werd ruim 300.000 euro opgenomen. Volgens het slachtoffer en de verzekeraar ging dit met name om ‘uitgebreidere’ of ‘luxere’ voorzieningen die niet of niet volledig door de Wmo werden gedekt. Kortom: het slachtoffer moest een beroep op de Wmo doen voor alle basisvoorzieningen die daaronder gedekt waren en alleen voor het meerdere keerde de aansprakelijkheidsverzekeraar uit in de letselschadezaak.
    Daarna diende het slachtoffer op 17 maart 2021 een Wmo-aanvraag in voor individuele begeleiding en huishoudelijke ondersteuning. Het college wees de aanvraag af. Het college was van mening dat het binnen de eigen verantwoordelijkheid van het slachtoffer lag om op eigen kracht de voorziening te organiseren. En daar was ook rechtbank Rotterdam het mee eens.
    De rechtbank keek naar de eigen kracht of verantwoordelijkheid van het slachtoffer met verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep: Eigen verantwoordelijkheid gaat voor overheidsverantwoordelijkheid. De overheid moet alleen verantwoordelijkheid nemen in gevallen die door de burger onmogelijk zelf geregeld kunnen worden. Ook in de nieuwe Wmo 2015 staat eigen verantwoordelijkheid centraal (sterker nog dan in de Wmo 2007)[iii]. Verzekeraar heeft als aansprakelijke partij, het slachtoffer voor alle voorzieningen die door de Wmo gedekt werden, verwezen naar de gemeente. Daar had het slachtoffer niet mee mogen instemmen. Dat is niet in lijn met de gedachte achter de Wmo, namelijk dat de aansprakelijke partij de schade vergoedt. Tijdens de letselschadeonderhandelingen moet het voor een slachtoffer mogelijk zijn om aanspraak op de Wmo te maken. Maar het strookt niet met de bedoeling van de wetgever om samen met de verzekeraar af te spreken dat voor bepaalde delen van de letselschadezaak aanspraak gemaakt moet worden op publieke gelden[iv]. De rechtbank verwijst daarbij ook naar het ‘CRvB-Stappenplan’. In de 4^e stap moet de gemeente onderzoeken of er eigen mogelijkheden zijn en zo ja, hoe ver die reiken. Pas als de mogelijkheden ontoereikend zijn, moet de gemeente een maatwerkvoorziening verlenen. Conclusie: Als een slachtoffer diens schade niet probeert op de aansprakelijke partij te verhalen, komt het slachtoffer geen beroep op de Wmo toe.

 

• • Rechtbank Noord-Holland 4-7-2023: onterechte financiële toets
    Dan volgt in juli 2023 een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland met een andere toon (ECLI:NL:RBNHO:2023:6527). Het slachtoffer heeft een brommerongeluk gehad in december 2019. Gedurende het letselschadetraject is een Wmo-voorziening aangevraagd; een scootmobiel. De Wmo-consulent heeft laten weten: ‘Als u via de Wmo een aanvraag wil doen voor voorzieningen, moet duidelijk zijn dat de verzekering van de aansprakelijke partij niet gaat compenseren. Uw letselschadeadvocaat mag hierover contact opnemen met betrokken Wmo-consulent’. De aanvraag voor de maatwerkvoorziening is op 15 oktober 2020 afgewezen omdat er een aansprakelijke partij is die aansprakelijkheid heeft erkend. Omdat eiser voor de door hem geleden schade en voor de voorzieningen die hij nodig heeft de verzekeraar kan aanspreken, is er geen noodzaak meer voor ondersteuning vanuit de Wmo 2015, zo stelt de gemeente. De rechtbank benadrukt dat de wet een slachtoffer de keuze geeft tussen vergoeding via de Wmo en vergoeding via de aansprakelijke derde. Op die manier wordt het slachtoffer van een ongeval ontzorgd. Dat is, zo stelt de rechtbank juist één van de redenen van de wetgever geweest om de regierol bij de gemeenten neer te leggen. De rechtbank oordeelt dat als de ‘eigen kracht’ zo ingevuld wordt dat een slachtoffer financiële compensatie via de verzekeraar kan ontvangen, de gemeente dan rekening houdt met de financiële mogelijkheden van een slachtoffer om de gevraagde ondersteuning zelf te bekostigen. Daarvoor heeft een gemeente geen ruimte. Uit de wet volgt dat bij het onderzoek naar de mogelijkheid om op eigen kracht de beperking te compenseren, de gemeente géén rekening mag houden met de financiële mogelijkheden van de aanvrager[v]. Conclusie t.a.v. eigen mogelijkheden: Tijdens het verloop van de letselschadezaak, heeft het slachtoffer keuzevrijheid voor ofwel de Wmo ofwel de aansprakelijke derde.

 

Slachtoffer in de knel tussen privaatrecht en bestuursrecht

Zowel onder de Wmo 2007 als onder de Wmo 2015 geldt dat de uit de wet volgende ‘eigen verantwoordelijkheid’ van een slachtoffer ver strekt. In het juridische landschap lijkt zich uit te kristalliseren dat een slachtoffer tijdens een letselschadezaak in ieder geval de keuzevrijheid heeft om een beroep op de Wmo te doen. De gemeente kan dan via regres de Wmo-voorzieningen terug (laten) vorderen. Na de afwikkeling van de toekomstschade lijkt die keuzevrijheid voor het slachtoffer beperkter, nu het letselschadeslachtoffer met de verzekeraar niet af mag spreken dat aanspraak gemaakt moet worden op publieke gelden. Doet een slachtoffer dat wel dan vervalt daarmee in veel gevallen de aanspraak van het slachtoffer op de Wmo op grond van stap 4 in het CRvB-stappenplan. Hiermee ontstaat er schijnbaar spanning op de scheidslijn tussen het privaatrecht en het bestuursrecht. In de praktijk krijgt een slachtoffer het niet vaak niet voor elkaar om de volledige schade vergoed te krijgen. Bijvoorbeeld omdat de verzekeraar het slachtoffer – ten onrechte – naar de Wmo verwijst; omdat de aansprakelijkheid niet volledig rond komt; omdat het causaal verband niet komt vast te staan; omdat er sprake is van niet-objectiveerbaar letsel en de verzekeraar volledige vergoeding weigert; omdat de verzekerde som overschreden is. Als dan de gemeente, gesteund door de bestuursrechter de Wmo-aanvraag mag afwijzen, valt het slachtoffer tussen wal en schip. Het is aan partijen en de rechtspraak om daarvoor te waken.

Kijk bij de Wmo-aanvraag naar de privaatrechtelijke situatie

De normen die we stellen zijn gebaseerd op onderliggende waarden. De volgende onderliggende waarden komen in wetgeving en jurisprudentie naar voren:

1. Maatschappelijke ondersteuning voor mensen die geen andere opties hebben
2. Eigen verantwoordelijkheid
3. De schade daar leggen waar deze hoort
4. Keuzevrijheid van het letselschadeslachtoffer
5. Geen dubbele compensatie

Beschouwen we de jurisprudentie, dan lijken die waarden heel wel vervat te zijn in de uitspraken. Daarbij lijkt de rechter wel degelijk toe te staan dat een slachtoffer van een letselschadezaak een Wmo-voorziening aanvraagt. De rechtbank Rotterdam stelt zelfs met zoveel woorden dat een letselschadezaak veelal een lang proces van onderhandelingen betreft. Tijdens deze weg mag het slachtoffer aanspraak op Wmo-voorzieningen maken. De gemeente kan dan via het regresrecht de uitkering weer verhalen.

Maar zodra het slachtoffer de mogelijkheid heeft gehad om de schade te verhalen op de aansprakelijke partij, is de grens van de keuzevrijheid bereikt.

Vanuit deze geschetste waarden, kan ook een antwoord geformuleerd worden op de omschreven praktijkvoorbeelden waar het klem loopt (50% vergoeding, causaliteitsproblemen, overschrijding van de verzekerde som, onverzekerde partij etc.). Ook in die gevallen kán een slachtoffer de kosten niet volledig verhalen op de aansprakelijke partij[vi].

Een slachtoffer mag de Wmo-voorziening niet ontzegd worden in het geval het juridisch of praktisch niet mogelijk is om volledige schadevergoeding te krijgen. Om dat te kunnen beoordelen is het noodzakelijk dat de bestuursrechtelijke antwoorden goed afgestemd worden op de privaatrechtelijke situatie van het slachtoffer in diens letselschadezaak.

Kijk in de letselschadezaak naar de bestuursrechtelijke knelpunten

Letselschadeadvocaten dienen tot uitgangspunt te nemen dat een slachtoffer na de eindregeling geen aanspraak meer op de Wmo kan maken. Voor zover dat wél gedaan wordt, zal een voorbehoud opgenomen moeten worden voor het geval een afwijzing volgt.

Pak het regres op

Gemeenten kunnen een actiever regresbeleid voeren, dat loont. Als gemeenten aan de achterkant het Wmo-regres actief (laten) verhalen, zullen verzekeraars aan de voorkant een slachtoffer minder vaak naar de Wmo verwijzen.

Alleen op die manier komt de schade terecht waar deze hoort: bij de aansprakelijke partij.

Mw. mr. Karin Nijman-Weninger

LSA-advocaat

 

[1]    Kamerstukken I 2004/05, nr. 3 p.8

[i]     3.5 (…) “Er is alleen sprake van een belangrijke reden die aanleiding vormt voor toewijzing van de woonvoorziening als de aanvrager geen in redelijkheid van hem te vergen mogelijkheden heeft om zelf voor een passende oplossing te zorgen. In de Wmo speelt de eigen verantwoordelijkheid van burgers immers een grote rol. De Raad baseert zich hiervoor op de parlementaire geschiedenis, meer in het bijzonder op de memorie van toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 131, nr. 3). Daarin heeft de regering onder meer verwoord dat gemeenten kunnen zorgdragen voor een goed samenhangend stelsel van ondersteuning van burgers die niet goed in staat zijn in bepaalde situaties zelf of samen met anderen oplossingen te realiseren. Voor die gevallen die door de burgers onmogelijk zelf kunnen worden geregeld, behoort de overheid verantwoordelijkheid te nemen. Appellante en haar echtgenoot hadden in de omstandigheden van dit geval mogelijkheden om zelf voor een oplossing te zorgen. Hoe voorstelbaar het ook is dat zij hebben besloten om hun bedrijf te verkopen, het had op hun weg gelegen om, nu de eerste bedrijfswoning om bedrijfsmatige redenen moest worden verlaten, de extra kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van de tweede bedrijfswoning in de koopsom te verdisconteren. Dat dit, zoals appellante op de zitting heeft verklaard, bij de kooponderhandelingen geen onderwerp van gesprek is geweest, maakt dit gezien de eigen verantwoordelijkheid van appellante en haar echtgenoot voor de realiteit van de noodzaak tot woningaanpassing niet anders.”

[ii]     “4.3. De artikelen 2 en 4 van de Wmo stellen … voorop dat sprake moet zijn van een noodzaak tot ondersteuning, wil een aanvrager voor een voorziening in aanmerking kunnen komen. <In> de Wmo <speelt> de eigen verantwoordelijkheid van burgers een grote rol. De Raad baseert zich hiervoor op de parlementaire geschiedenis, meer in het bijzonder op de memorie van toelichting (Tweede Kamer, 2004-2005, 30 131, nr. 3). Daarin heeft de regering onder meer verwoord dat gemeenten kunnen zorgdragen voor een goed samenhangend stelsel van ondersteuning van burgers die niet goed in staat zijn in bepaalde situaties zelf of samen met anderen oplossingen te realiseren. Voor die gevallen die door de burgers onmogelijk zelf kunnen worden geregeld, behoort de overheid verantwoordelijkheid te nemen.
“4.4. In het midden kan worden gelaten of de in geding gebrachte stukken over de letselschadevergoeding uitsluitsel geven over de vraag of in deze vergoeding ook een bedrag voor de lift is begrepen. Ook uitgaande van de stelling van appellant dat in het letselschadebedrag geen vergoeding van de lift is begrepen, is er gelet op wat onder 4.3 is overwogen voor het college namelijk geen noodzaak tot ondersteuning. Appellant had in de omstandigheden van dit geval immers mogelijkheden om zelf voor een oplossing te zorgen. Het had op zijn weg gelegen om de kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van zijn woning in het letselschadebedrag te verdisconteren. Dat dit, zoals appellant heeft gesteld, bij de onderhandelingen met Delta Lloyd geen onderwerp van gesprek is geweest, omdat appellant een aanvraag voor deze woningaanpassing bij het college had ingediend, maakt dit gezien de eigen verantwoordelijkheid van appellant voor het naar vermogen zelf regelen van een oplossing voor de noodzakelijke woningaanpassing niet anders.”

[iii]    Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 25 en 30. Zie ook Module WMO, art. 2.3.2 Wmo 2015, aant. 1.4.

[iv]    Zie ook antwoorden van de Minister op Kamervragen Kamerstukken II 2020/21, aanhangsel.

[v]     Zie ook: Uitspraak van de Raad van 20 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:772.

[vi]    Hierbij wordt wel in overweging gegeven dat in deze situaties een slachtoffer mogelijk slechter af is onder de Wmo 2015 dan onder de Wmo 2007 omdat de gemeente via het regresrecht aanspraak op een deel van de schadevergoeding zou kunnen maken naar rato. In de praktijk zien we dat gemeenten in geval van overschrijding van de verzekerde som vaak afstand doen van hun regresrecht.